社会科学学院教授蔡继明:不应再限制特大城市建设用地和人口规模

来源：南方都市报

蔡继明

清华大学政治经济学研究中心主任、社会科学学院教授、博士生导师

清华大学教授蔡继明认为，中国目前限制特大超大城市的建设用地和人口规模，不仅抑制了中国的城市化发展速度，也导致特大超大城市难以健康、可持续发展，他建议应该打破对特大超大城市的行政限制，增加土地供应，真正落实都市圈建设战略，加快推进城市化进程。

城市发展要尊重

产业和客观规律

南都：特大城市的发展为什么如此重要？

蔡继明：各国竞争的实质是城市之间的竞争，尤其越来越表现为特大超大城市的竞争。美日英法等大多数发达经济体较具竞争力的区域均为大城市。而中国作为世界上人口最多的国家而言，特大超大城市的数量并不多。

南都：近年来，中国的城镇化和城市化进程如何？原因何在？

蔡继明：从城镇化发展速度看，1996-2000年的5年期间是我国城镇化快速发展的时期，但此后城镇化增速总体呈下滑趋势，至2016-2019年，年均增速已经降至1.125个百分点。不仅如此，我们的城市化率也低于城镇化率，2.3亿人口居住在建制镇，按661个城市计算的城市化率其实只有35%，而我们的户籍人口城镇化率只有45%。

其中最重要的原因之一就是限制特大超大城市的发展。“十三五”期间，一些特大超大城市被限制建设用地，这无疑会抑制我国的城市化进程。

南都：在推动城市化建设方面，还有何建议？

蔡继明：城市发展要尊重产业和人口向优势地区集聚的客观规律，取消对特大城市人均建设用地规模和人口规模的限制，加快贯彻落实以中心城市为引领的城市群都市圈战略。建议根据特大超大城市吸纳的外来人口数量，特别是根据城镇常住人口的规模相应增加建设用地的供给，建立以常住人口增量为标准的新人地挂钩，地随人走。应将原来财政资金、建设资金、用地指标与农业转移人口落户数量挂钩的“三挂钩”政策中新增建设用地的供给，与常住人口的增长挂钩，并加大权重。让城市的空间变化由市场机制去调节，以适应产业结构调整和人口规模与结构的变动。

补短板强弱项工作避免一刀切

不同类型县城资源应合理配置

南都：近期中央多次部署乡村振兴，有观点认为乡村振兴的关键是要推动县域经济的发展，你怎么看？

蔡继明：县城是我国推进乡村振兴和新型城镇化以及城乡融合发展的重要载体，2019年县城及县级市城区GDP占全国GDP的近四分之一，县城和县级市城区常住人口分别为1.55亿、0.9亿人左右，占全国城镇常住人口的近30%。正因如此，中共中央在《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》中指出，要“强化县城综合服务能力，把乡镇建成服务农民的区域中心”，“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。

南都：去年多地撤县设市，撤县设区引发关注，有观点认为可能会造成新一轮的造城运动，你对此有何建议？

蔡继明：为避免在县城补短板强弱项工作中出现一刀切和一拥而上的新一轮造城运动，要对全国县城和特大镇进行分类和功能定位，为此，必须把补短板强弱项的有限资源在不同类型的县城中合理配置。

南都：如何根据不同类型的县城配置资源？

蔡继明：根据各县城现有的人口规模、经济发展水平、产业结构、城市基础设施、公共服务水平、自然资源禀赋、距离大城市（含特大、超大城市和城市群都市圈）远近和交通条件等，可以根据现有1494个县城和158个镇区常住人口，将10万以上的非县级政府驻地特大镇划分为如下四类：已具备设立县级市或区条件的县城和镇；大城市和特大超大城市周边的县城和镇；虽偏远但具有特殊资源禀赋的县城和镇；远离城市且无特殊资源禀赋的县城和镇，要根据各地不同功能定位确定补短板强弱项的具体实施方案。

南都记者 蒋小天 发自北京